Necesitamos espacios de gobernanza multinivel
En el artículo anterior comenté algunas implicaciones del territorio como sistema complejo. Si el territorio es un sistema complejo, y también lo son muchos de los desafíos de desarrollo con los que tienen que lidiar las administraciones públicas locales, no podemos aplicar mecanismos de gobernanza compartimentados, rígidos y jerarquizados. Necesitamos modalidades de gobernanza que permitan enfrentar desafíos que rebasan las competencias y jurisdicciones de cada nivel de gobierno por separado; desafíos que superan los recursos y capacidades de lo público. Necesitamos espacios de gobernanza multinivel.
Como siempre, es más fácil decirlo (o escribirlo) que hacerlo. He participado directamente en varios procesos que intentaron, y en algunos casos lograron, activar espacios de gobernanza multinivel, por ejemplo el Programa de Articulación de Redes Territoriales (ART) en Ecuador. Si bien cada proceso es diferente y altamente sensible al contexto en que se desarrolla, hay aprendizajes y experiencias prácticas que pueden ser útiles para implementar una gobernanza multinivel.
¿Por dónde empezar?
Cualquier proceso de gobernanza multinivel enfrenta enormes obstáculos y resistencias. Es más “fácil y rápido” tomar decisiones e implementar sin tomar en cuenta a los demás. Es tan “difícil y agotador” tomar decisiones conjuntas. La gobernanza multinivel altera los silos de poder establecidos; implica un cambio no solo en procesos o mecanismos, sino también cultural. Entonces, ¿por dónde empezar?
En mi experiencia, hay que empezar por identificar un “interés común”, algo que para todos sea importante y que tenga un valor práctico indiscutible. En muchos de los contextos, este punto de interés común puede estar vinculado con el desarrollo económico territorial. La identificación adecuada del interés común es clave para que actores que usualmente no se sentarían juntos, lo hagan.
Algunos ejemplos de puntos de interés común que han funcionado en territorios reales: la promoción del turismo, la construcción de un parque tecnológico, la mejora de la seguridad ciudadana, o la reanimación de un centro histórico.
Otro elemento importante al comenzar un proceso de gobernanza multinivel es entender realmente las relaciones e interacciones entre los diferentes actores: gobiernos locales, gobierno regional (o intermedio, si existiera), gobierno nacional, sector privado, sociedad civil, universidades, actores internacionales.
Entender las interacciones y relaciones no se limita al plano formal o institucional. Es fundamental entender las relaciones y redes informales existentes, incluso a nivel individual. Existen también otras interacciones que van a afectar los mecanismos de gobernanza multinivel, aún cuando no participen en ellos. Un triste ejemplo son las redes de crimen organizado. Conocer y entender estas relaciones y su dinámica (cómo cambian en el tiempo) es central para plantear de manera realista el proceso de gobernanza multinivel.
Dentro del proceso
Una tendencia (anti)natural en muchos de estos procesos es imponer la gobernanza multinivel, definir por decreto u otro tipo de norma la creación de estos espacios, con guías de qué, quién, cuando, cómo y dónde. En realidad, la mayor parte de las veces, es receta segura de fracaso, y convierte algo tan complejo y profundo en un tema de formalidad y cumplimiento.
La gobernanza multinivel necesita acciones voluntarias, requiere voluntad de los actores políticos, económicos y sociales. El diseño, e incluso el “lenguaje” de cada proceso de gobernanza multinivel, debe ser construido en el territorio en cuestión respetando el contexto local y de una manera progresiva.
La madurez del proceso y de los actores participantes marcarán el ritmo del mismo y su nivel de institucionalización. No son las normas, técnicas o herramientas las que marcan la diferencia; y sí las capacidades individuales y colectivas, y los incentivos para avanzar en la dirección deseada.
Si bien los niveles de gobierno (local, regional, nacional) juegan un rol central en los espacios de gobernanza multinivel, estos no son los únicos actores que deben ser parte de tales procesos. Los representantes del sector privado, de la sociedad civil, de la academia y otros actores que sean relevantes para el desarrollo territorial deben ser convocados a estos espacios.
Participar no es suficiente
Ahora bien, si se ha logrado conformar un espacio diverso con múltiples actores representativos del territorio, debemos tener claro que participar no es suficiente: se necesita tomar decisiones de manera conjunta. Es totalmente contraproducente lanzar procesos amplios bajo el paraguas de la “gobernanza multinivel”, si al final solo son espacios en los que se “validan” o “socializan” las decisiones que se siguen tomando de la misma manera que antes.
Una dimensión que usualmente tiene menor visibilidad dentro de la gobernanza multinivel es la colaboración y coordinación a nivel horizontal. Muchos de los problemas o situaciones que enfrenta una administración pública, por ejemplo municipal, rebasan los límites de su demarcación político-administrativa, y se necesita planificar, tomar decisiones y actuar de conjunto con otras administraciones del mismo nivel para tener éxito. Así, que no debemos ver la gobernanza multinivel solo entre diferentes niveles, sino también con otros del mismo nivel.
Gobernanza con enfoque territorial
Si fuéramos a resumir qué es una gobernanza multinivel, diría que es gobernanza con enfoque territorial. Es una forma de tomar decisiones y actuar que acepta la complejidad del desarrollo territorial y toma en cuenta la mayor cantidad de perspectivas posibles. Se toman las decisiones no desde el silo aislado de un ministerio o desde la mira de un nivel de gobierno, sino considerando la integralidad del desafío y las múltiples formas de responder a este. Sin lugar a dudas, esto toma su tiempo, no es fácil; pero es la manera sostenible y eficaz de hacerlo.
Los territorios que han logrado activar estos espacios de gobernanza multinivel han evolucionado, y han emergido nuevas formas de organización y agencia no previstas inicialmente. El capital que se genera al contar con un espacio real de colaboración y toma de decisiones conjuntas, supera los temas de gestión y gobernanza habituales y aumenta la capacidad de adaptación y resiliencia de los territorios.
No solo es posible la gobernanza multinivel, es imprescindible para enfrentar las incertidumbres y complejidad de las crisis y desafíos que estamos viviendo.
